東南アジアにおけるエネルギー移行の大型協定が離陸しない理由
2021年11月、グラスゴーで開催されたCOP26において、G7諸国と欧州連合の各政府は、気候変動分野における新たな資金調達アーキテクチャとして自ら描写するものを発表した。それが「公正なエネルギー移行パートナーシップ（JETP）」である。その設計は野心的だった。分散したプロジェクトに資金を流すのではなく、電力網に石炭が深く根付いた特定の経済圏に対して数百億ドルを拠出する代わりに、具体的な脱炭素化計画、規制改革、および石炭セクター労働者の保護を求めるという仕組みだった。最初の試験台となったのは南アフリカだった。その後、インドネシアとベトナムが加わった。
それから4年が経過した現在、総括は居心地の悪いものとなっている。資金は約束された速度で流れておらず、大規模な再生可能エネルギープロジェクトは依然として資金調達の完了（ファイナンシャル・クローズ）に至っておらず、2026年3月にはアメリカ政府がこれらのパートナーシップへの参加を正式に撤退し、ベトナムとインドネシアに関連する30億ドル以上のコミットメントを引き上げた。気候変動ファイナンスにおけるパラダイムシフトと目されていたものは今日、さらに不快な問いに直面している。問題は最初から設計にあったのか、それともこの手段の野心が、受け取り側の国々の政治的キャパシティを単純に超えてしまったのか、という問いである。
石炭の政治経済学を無視したモデル
エネルギー移行パートナーシップのアーキテクチャは、合理的ではあるが不完全な前提に基づいていた。すなわち、十分な規模の資金パッケージを提示されれば、受け取り側の政府は深層的な構造改革を実行するインセンティブと能力を持つだろう、という前提である。問題は、そうした改革が真空の中で起きるわけではないということだ。改革は、国有電力会社が権力の主体として存在し、石炭が特定地域における雇用と財政収入を支え、電力料金が単なる市場変数ではなく社会的結束の手段となっている政治システムの内部で起きるのである。
インドネシアでは、国有電力会社PLNが国内全世帯の98パーセントに電力を供給している。2023年に承認された投資計画によれば、2030年までに必要な総投資額は970億ドルと試算されており、そのうちパートナーシップがカバーするのはほんの一部に過ぎなかった。残りは、PLNと政府が結局採用しきれなかった改革によって呼び込まれるはずだった民間セクターの大規模参入に依存していた。それらの改革には、国内炭価格の上限撤廃、消費者向け電力料金の引き上げ、優先プロジェクトへの国家保証の付与などが含まれていた。これらの措置にはいずれも現実の政治的コストが伴い、技術的な命令一つで実施できるものは一つもなかった。
その結果は示唆に富む。2026年初頭の時点で、インドネシアのパートナーシップ枠組みの下で承認された資金はわずか29億ドルに留まり、そのうち18億ドルは日本のJICAによるジャカルタ地下鉄向け融資であり、プログラムの本来の目的とは無関係なものだった。残りの大部分も具体的な再生可能エネルギー発電プロジェクトへの投資ではなく、政府の制度強化向け融資だった。進展した数少ない大型事業の一つであるチラタの浮体式太陽光発電所は、パートナーシップの枠組みの外で建設が進んだ。
ベトナムは異なるが同様に示唆的なパターンを示している。同国は2019年から2023年にかけて確かに再生可能エネルギーの急成長を経験した。風力と太陽光の発電量に占めるシェアは0.4パーセントから14パーセントに上昇した。しかしその成長は、パートナーシップが存在する以前に、2017年に設定された固定インセンティブ料金（FIT）によって推進されたものであり、そのコストは主に国有電力会社EVNが吸収した。2022年から2023年にかけて、EVNは民間発電事業者への支払い増加と市場価格を上回る料金での電力買い取り義務に圧迫され、19億7,000万ドル相当の損失を積み上げた。2023年には、国内総設備容量に占めるEVNのシェアは7年足らずの間に61パーセントから37パーセントに低下した。この経験はモデルケースとして機能するどころか、むしろ警告として働いている。EVNにとっては同じ轍を踏む意思が持ちにくくなり、インドネシアにとっては懐疑的な目でこれを眺める材料となっている。
約束と構造が噛み合わないとき
2026年3月のアメリカの撤退がこの問題を生み出したわけではないが、それを可視化した。財務長官による発表は、これらのパートナーシップにおけるコミットメントの相当部分が補助金でも譲許的融資でもなく、市場金利での信用供与であるという実態を露わにした。ベトナムは当初から、少なくとも75億ドルはオープン市場よりも低い金利で提供されるべきだと主張し続けた唯一の国だった。インドネシアも南アフリカも、同じ強さでその条件を求めることはなかった。その結果として出来上がったのは、受け取り側の国々が対外債務のリスクを引き受けながら、自国の戦略的企業に対するコントロールと料金収入を犠牲にすることを求められるという設計だった。
これは受け取り側の政治的意志の欠如ではない。現実の経済に対する手段の設計ミスである。南アフリカでは、国有電力会社エスコムは2021年の協定署名時に11億ドル以上の営業損失を抱えていた。2025年までに8年ぶりの黒字を計上し、その額は10億ドル相当に達したが、それは政府が債務の相当部分を引き受け、消費者が料金値上げを受け入れた結果であり、2021年から2025年の間に同社の収入を67パーセント押し上げた。再編のコストは、異なる割合で国家と家計が負担した。国際民間セクターは傍観し、残余リスクを評価し、期待された規模での参入を見送った。
これら三つの経済圏の分析が明らかにするのは、このパートナーシップという手段が解決できなかった二つの論理の間にある構造的な乖離である。供与側の論理は、主たる障壁は資金調達であり、十分な量の資本を提供すれば市場と制度がそれを活用するべく改革されるはずだという前提に立つ。受け取り側の論理は、自らが管理する最重要資産は電力系統の安定性であり、価格を引き上げ、国家へリスクを移転し、国有企業のコントロールを侵食するいかなる改革も政治的コストが高く、場合によっては不安定化をもたらしうるという前提から出発する。どちらの論理も不合理ではない。ただ、協定が提示された条件においては両立しない。
ベインとスタンダードチャータードによる共同報告書は、電力網のボトルネック、規制の安定性、プロジェクト実行能力の課題が解消されなければ、東南アジアで発表されたグリーン投資の35パーセント以上が実現しない可能性があると警告した。この割合は他の比較可能な地域で見られる数値のほぼ2倍である。この数字は、発表と実際の資産形成への転換との間にある乖離を正確に定量化している。
部分的な失敗が気候変動資金調達のあり方について教えること
これらのパートナーシップを完全な失敗と断言するのは正確ではない。三カ国いずれにおいても、電力セクター改革をめぐる議論は加速し、一部の規制枠組みは前進し、南アフリカのケースのように、エスコムの再構築はゆっくりではあるが進行中である。この手段は、それなしには存在しえなかった制度的な圧力を生み出した。しかし約束されたものと実行されたものとの距離は、個別のケースを超えた教訓を引き出すに十分なほど大きい。
第一の教訓は、大規模な気候変動資金調達は、受け取り側の国のエネルギーセクターのガバナンス構造を無視して設計することはできない、ということだ。国有電力会社は外部からの条件によって迂回できる障害物ではなく、そのふるまいがプロジェクトの着工か計画止まりかを決定する中心的なアクターである。PLNやEVNが市場支配力を手放し、外貨建て債務を引き受け、ドル建て契約を受け入れることを求めるような移行プログラムを、それらの企業の財務方程式を先に解決することなく設計するのは、データが支持しない仮定の上に建築を行うようなものだ。
第二の教訓は、市場金利の融資と深層的な構造改革の要求を組み合わせることで、受け取り側の国々が合理的な理由から抵抗するリスクの非対称性が生まれるということだ。プロジェクトが機能すれば、リターンは国際的な民間セクターに流れる。プロジェクトや改革が料金面または政治面の不安定をもたらせば、国家がそのコストを吸収する。ベトナムは2019年から2023年にかけてその非対称性を身をもって経験しており、そのエピソードの制度的記憶が、どのような名称が付けられようとも同じことを繰り返すことへの姿勢を条件付けている。
第三の教訓、おそらくこれらの手段の設計者にとって最も不快なものは、社会的公正の要素が、その修辞的な重要性に見合った資金を一度も受け取らなかったということだ。南アフリカのケースでは、当初の85億ドルのパッケージのうち、経済多様化、労働者の再訓練、社会的包摂に充てられたのはわずか5,000万ドルに過ぎなかった。この手段に名前と政治的正統性を与えている石炭依存コミュニティが受け取ったのは、資源のほんのわずかな一部だった。公正さの約束が予算的なものよりも語りのものである場合、自らの支持基盤に向けてプログラムを擁護できる内部の政治的アクターには、提示できる具体的な論拠がない。
アメリカの撤退は結末を早めたが、それを引き起こしたわけではない。これらのパートナーシップが直面しているのは、いかなる政権交代によっても解決できない設計上の緊張関係である。国家的なエネルギー市場を再編成するために設計された手段が、それらの市場の政治経済学がいかに機能するかについての十分に強固な理論を持っていないという問題だ。この種のプログラムの次なるバージョンが実現するならば、そこから出発しなければならない。
