Warum die großen Energiewende-Pakete in Südostasien nicht in Gang kommen
Im November 2021 präsentierten die Regierungen der G7 und der Europäischen Union in Glasgow das, was sie als eine neue Architektur der Klimafinanzierung beschrieben: die Partnerschaften für einen gerechten Energieübergang. Die Idee war in ihrer Konzeption ehrgeizig. Anstatt Mittel in verstreute Projekte zu lenken, verpflichteten die Geberländer Dutzende von Milliarden Dollar für spezifische Volkswirtschaften, in denen Kohle tief in der Stromerzeugungsmatrix verwurzelt war – im Austausch für konkrete Dekarbonisierungspläne, regulatorische Reformen und den Schutz der Beschäftigten des Sektors. Südafrika war der Pilotversuch. Indonesien und Vietnam folgten danach.
Vier Jahre später ist die Bilanz unangenehm. Die Mittel sind nicht in dem versprochenen Tempo geflossen, erneuerbare Energieprojekte im großen Maßstab haben noch keinen finanziellen Abschluss erreicht, und im März 2026 zog die Regierung der Vereinigten Staaten formell ihre Beteiligung an diesen Partnerschaften zurück und nahm damit mehr als 3 Milliarden Dollar an Zusagen zurück, die mit Vietnam und Indonesien verbunden waren. Was wie ein Paradigmenwechsel in der Klimafinanzierung aussah, steht heute vor einer noch unangenehmeren Frage: ob das Problem immer schon im Design lag, oder ob der Ehrgeiz des Instruments schlicht die politische Kapazität der Länder übertraf, die es empfangen sollten.
Das Modell, das die politische Ökonomie der Kohle ignorierte
Die Architektur der Energiewende-Partnerschaften ruhte auf einer vernünftigen, aber unvollständigen Prämisse: dass die empfangenden Regierungen angesichts eines ausreichend großen Finanzierungspakets die Anreize und die Kapazität haben würden, tiefgreifende strukturelle Reformen durchzuführen. Das Problem ist, dass diese Reformen nicht im Vakuum stattfinden. Sie finden innerhalb politischer Systeme statt, in denen staatliche Stromunternehmen Machtakteure sind, in denen Kohle Beschäftigung und Steuereinnahmen in bestimmten Regionen stützt, und in denen der Strompreis nicht nur eine Marktvariable, sondern ein Instrument des sozialen Zusammenhalts ist.
In Indonesien versorgt das staatliche Unternehmen PLN 98 Prozent der Haushalte des Landes mit Strom. Der 2023 genehmigte Investitionsplan schätzte den Gesamtbedarf auf 97 Milliarden Dollar bis 2030, von denen die Partnerschaft lediglich einen Bruchteil abdeckte. Der Rest hing davon ab, dass der Privatsektor massiv einsteigen würde, angezogen durch Reformen, die PLN und die Regierung nie vollständig verabschiedeten. Zu diesen Reformen gehörten die Abschaffung der inländischen Preisobergrenzen für Kohle, die Erhöhung der Stromtarife für Verbraucher und die Gewährung staatlicher Garantien für vorrangige Projekte. Jede dieser Maßnahmen hatte echte politische Kosten. Keine konnte per technischem Dekret umgesetzt werden.
Das Ergebnis ist aufschlussreich. Anfang 2026 waren im Rahmen des indonesischen Partnerschaftsrahmens erst 2,9 Milliarden Dollar genehmigt worden, und davon entfielen 1,8 Milliarden auf ein Darlehen der japanischen Agentur JICA für die U-Bahn von Jakarta, die ursprünglich nicht zum Ziel des Programms gehört hatte. Der Großteil des Restes waren Darlehen für den institutionellen Kapazitätsaufbau der Regierung, nicht für konkrete Projekte zur Erzeugung erneuerbarer Energien. Das schwimmende Solarkraftwerk Cirata, eines der wenigen Großprojekte, das Fortschritte machte, wurde außerhalb des Rahmens der Partnerschaft gebaut.
Vietnam zeigt ein anderes, aber ebenso aufschlussreiches Muster. Das Land erlebte zwischen 2019 und 2023 tatsächlich einen Erneuerbare-Energien-Boom: Der Anteil von Wind- und Solarenergie an der erzeugten Elektrizität stieg von 0,4 Prozent auf 14 Prozent. Doch dieses Wachstum fand statt, bevor die Partnerschaft existierte, angetrieben durch einen 2017 eingeführten festen Einspeisetarif, und seine Kosten wurden hauptsächlich vom staatlichen Unternehmen EVN getragen. Zwischen 2022 und 2023 häufte EVN Verluste in Höhe von umgerechnet 1,97 Milliarden Dollar an, unter dem Druck gestiegener Zahlungen an private Erzeuger und der Verpflichtung, Energie zu über dem Marktpreis liegenden Tarifen zu kaufen. Bis 2023 war der Anteil von EVN an der installierten nationalen Kapazität in nur sieben Jahren von 61 auf 37 Prozent gesunken. Diese Erfahrung dient, weit entfernt davon, ein Modell zu sein, als Warnung: sowohl für EVN, das kaum bereit ist, sie zu wiederholen, als auch für Indonesien, das sie mit Skepsis beobachtet.
Wenn Versprechen und Struktur nicht übereinstimmen
Der Rückzug der USA im März 2026 schuf das Problem nicht, machte es aber sichtbar. Die Ankündigung des Finanzministers legte offen, dass ein erheblicher Teil der Zusagen im Rahmen dieser Partnerschaften keine Subventionen oder konzessionären Darlehen waren, sondern Kredite zu Marktkonditionen. Vietnam war das einzige der drei Länder, das von Anfang an darauf bestand, dass mindestens 7,5 Milliarden Dollar zu niedrigeren Zinssätzen als auf dem offenen Markt bereitgestellt werden sollten. Weder Indonesien noch Südafrika stellten diese Bedingung mit der gleichen Entschiedenheit. Das Ergebnis war ein Design, bei dem die empfangenden Länder das Risiko der Auslandsverschuldung übernahmen, während von ihnen verlangt wurde, Tarifeinnahmen zu opfern und die Kontrolle über ihre eigenen strategischen Unternehmen abzugeben.
Dies ist kein Versagen des politischen Willens der Empfänger. Es ist eine schlechte Kalibrierung des Instruments gegenüber der realen Wirtschaft. In Südafrika hatte Eskom, das staatliche Elektrizitätsunternehmen, bei der Unterzeichnung des Abkommens 2021 operative Verluste von mehr als 1,1 Milliarden Dollar. Bis 2025 gelang es, den ersten Gewinn in acht Jahren zu verbuchen, in Höhe von 1 Milliarde Dollar, aber erst nachdem die Regierung einen wesentlichen Teil seiner Schulden übernommen hatte und die Verbraucher Tariferhöhungen hinnehmen mussten, die die Einnahmen des Unternehmens zwischen 2021 und 2025 um 67 Prozent steigerten. Die Kosten des Umbaus wurden zu unterschiedlichen Anteilen vom Staat und den Haushalten getragen. Der internationale Privatsektor beobachtete, bewertete das verbleibende Risiko und trat nicht in dem erwarteten Ausmaß ein.
Was die Analyse dieser drei Volkswirtschaften aufzeigt, ist eine strukturelle Kluft zwischen zwei Logiken, die das Instrument nie auflöste. Die Logik des Gebers geht davon aus, dass das Haupthindernis die Finanzierung ist, und dass, wenn Kapital in ausreichender Menge bereitgestellt wird, sich Märkte und Institutionen reformieren werden, um es zu nutzen. Die Logik des Empfängers geht davon aus, dass der wichtigste Vermögenswert, den er verwaltet, die Stabilität des Stromsystems ist, und dass jede Reform, die die Preise erhöht, Risiken auf den Staat überträgt oder die Kontrolle des staatlichen Unternehmens aushöhlt, politisch kostspielig und potenziell destabilisierend ist. Es sind keine irrationalen Logiken. Sie sind unvereinbar unter den Bedingungen, zu denen das Abkommen formuliert wurde.
Ein gemeinsamer Bericht von Bain und Standard Chartered warnte, dass mehr als 35 Prozent der in Südostasien angekündigten grünen Investitionen möglicherweise nicht verwirklicht werden könnten, wenn die Engpässe bei Stromnetzen, regulatorischer Stabilität und Projektdurchführungskapazität nicht behoben werden. Dieser Prozentsatz ist fast doppelt so hoch wie in anderen vergleichbaren Regionen. Die Zahl quantifiziert genau die Lücke zwischen Ankündigung und Umwandlung in reale Vermögenswerte.
Was das teilweise Scheitern über Klimafinanzierung im großen Maßstab lehrt
Diese Partnerschaften als vollständiges Scheitern zu bezeichnen wäre unzutreffend. In allen drei Ländern beschleunigten sich die Debatten über die Reform des Stromsektors, einige Regulierungsrahmen wurden weiterentwickelt, und in Fällen wie Südafrika vollzieht sich die Umstrukturierung von Eskom, wenn auch langsam. Das Instrument erzeugte institutionellen Druck, der andernfalls nicht bestanden hätte. Aber der Abstand zwischen dem Versprochenen und dem Ausgeführten ist groß genug, um Lektionen zu ziehen, die über den spezifischen Fall hinausgehen.
Die erste ist, dass die Klimafinanzierung im großen Maßstab nicht entworfen werden kann, ohne die Governance-Struktur des Energiesektors des empfangenden Landes zu berücksichtigen. Staatliche Stromunternehmen sind keine Hindernisse, die mit externen Auflagen umgangen werden: Sie sind zentrale Akteure, deren Verhalten bestimmt, ob Projekte in den Bau gelangen oder in Plänen verbleiben. Ein Übergangsprogramm zu entwerfen, das PLN oder EVN dazu zwingt, Marktmacht abzugeben, Schulden in Fremdwährung aufzunehmen und Verträge in Dollar zu akzeptieren, ohne zunächst die finanzielle Gleichung dieser Unternehmen zu lösen, bedeutet, auf einer Annahme zu bauen, die die Daten nicht unterstützen.
Die zweite Lektion ist, dass die Kombination von Darlehen zu Marktkonditionen mit Forderungen nach tiefgreifenden strukturellen Reformen eine Risikoasymmetrie schafft, der die empfangenden Länder rationalen Grund haben zu widerstehen. Wenn die Projekte funktionieren, fließt die Rendite an den internationalen Privatsektor. Wenn die Projekte oder Reformen tarifäre oder politische Instabilität erzeugen, trägt der Staat die Kosten. Vietnam erlebte diese Asymmetrie aus eigener Erfahrung zwischen 2019 und 2023, und das institutionelle Gedächtnis dieser Episode bestimmt seine Bereitschaft, sie unter irgendeinem Label zu wiederholen.
Die dritte Lektion, vielleicht die unbequemste für die Architekten dieser Instrumente, ist, dass die soziale Gerechtigkeitskomponente nie eine Finanzierung erhalten hat, die ihrer rhetorischen Bedeutung proportional wäre. Im Fall Südafrikas wurden lediglich 50 Millionen Dollar von den 8,5 Milliarden Dollar des ursprünglichen Pakets für wirtschaftliche Diversifizierung, Umschulung von Arbeitnehmern und soziale Eingliederung bestimmt. Die von der Kohle abhängigen Gemeinschaften, die dem Instrument seinen Namen und seine politische Legitimität verleihen, erhielten einen marginalen Bruchteil der Ressourcen. Wenn das Versprechen von Gerechtigkeit mehr narrativer als budgetärer Natur ist, haben die internen politischen Akteure, die das Programm vor ihrer eigenen Basis verteidigen könnten, keine konkreten Argumente anzubieten.
Der US-Rückzug beschleunigte den Ausgang, verursachte ihn aber nicht. Was diese Partnerschaften vor sich haben, ist eine Designspannung, die keine Regierungsänderung lösen kann: ein Instrument, das darauf ausgelegt ist, nationale Energiemärkte umzugestalten, ohne eine ausreichend robuste Theorie darüber, wie die politische Ökonomie dieser Märkte funktioniert. Die nächsten Versionen solcher Programme, falls sie kommen, müssen genau dort ansetzen.
